论宪政的平衡性
四川省司法厅 谢维雁
[英 文 名] On Balancing Doctrine of Constitutionalism
[摘 要] 宪政事实上是一种由宪法架构的平衡机制及其所达成的平衡状态，其核心理念是实现权利与权力的平衡。宪政平衡论对事实和价值作了区分并立足于对客观事实的描述，它具有实践精神、契约精神，对实践具有重要的指导意义。
[关 键 词] 宪政 平衡机制 实践精神 契约精神
人们越来越相信，宪政是迄今为止人类所取得的最高政治成就，实行宪政是现代国家的根本标志。我国学者倾向于认为，宪政包含民主、法治、人权三个要素〔1〕（2页），因此，在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家，全面推进基层民主政治，政府对人权保障作出坚定承诺（我国政府分别于1997年和1998年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，《经济、社会和文化权利国际公约》已于2001年2月28日经全国人民代表大会常务委员会批准）的背景下，中国的宪政问题又一次成为国内外关注的焦点。对宪政的价值梳理和制度重构，已成为我们再也无法回避的时代课题，这也是我国宪政建设的迫切需要。作为第一步，笔者认为有必要对目前我国宪政的一些基础性观念进行反思，以完善宪政的基础理论，增进其时代感和对实践指导的针对性。本文是这一想法的初步尝试。
壹 宪政在事实上是一种平衡机制
关于宪政的本质，有如下几种典型认识。
第一种可称之为“民主政治说”。它认为，宪政的本质是民主政治。“民主政治说”在我国20世纪40年代初就已广为传播。如张友渔在1940年1月1日发表的《中国宪政运动之史的发展》认为，“所谓立宪政治，实质上就是民主政治”〔2〕（123页）。毛泽东在1940年2月2日发表的《新民主主义宪政》中也说：“宪政是什么呢？就是民主的政治”〔3〕（732页）。到今天，“民主政治说”仍然是我国宪法学界关于宪政本质理解的主流观点。人们认为，“把‘宪政’理解或界定为‘宪政就是民主的政治’的提法较为适宜。这不仅在于它揭示出了‘宪政’的本质（即‘民主的政治’），而且较具灵活性和主动性”〔4〕（绪论）。
第二种可称之为“人权保障说”。它认为，宪政的本质是保障人权，即“宪政的本质就是用宪法和法律来限制政府专横的权力，保障公民的基本权利”〔5〕（267页），或者，“宪政的本质在于用宪法和法律规定并保障人民的自由和权利，划定并限制政府权力和行政的范围，并提供相关的制度措施”〔6〕（162页）。因此，“宪政的精义就是对自由、民权的充分保障”，“没有自由、民权就没有宪政”〔7〕（38页）。“人权保障说”关于宪政本质的认识实际上包含两个方面，一方面揭示宪政的根本价值是保障人权，另一方面指明保障人权的根本途径是限制政府权力。有时，人们强调限制政府权力的一面，认为“宪政的突出本质就在于‘限政’”〔8〕（161页），或者“宪政的本质的确是而且必须是限政”〔5〕（123页），其根据是，“宪政的根本原则是限政与法治”，“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制”，而且“近两个世纪以来，宪政主义的最大目标一直是限制政府的权力”〔9〕（22页）。还有人强调限制政府权力的否定性方式即分权〔10〕（17页），并将其看作是宪政的本质，认为“分权乃是文明政府之基础，宪政主义之内涵”〔11〕（3页）。但是，主张宪政即限政和分权的学者都将限制政府权力视作保障人权之手段，因此，笔者把它们都归入“人权保障说”。
第三种可称之为“法治说”。它认为，宪政的本质是法治。它有三种表现形式：其一是，认为宪政等同于法治，“宪政国家与法治国家是名异而实同的东西”〔12〕（46页）， “说‘宪政’就等于说‘法治’”〔13〕（303页），“宪政民主也可以被定义为法治”〔14〕（5页）。总之，现代法治应与宪政的涵义同一〔15〕。其二是，认为“法治的最高形式是宪政”〔11〕（1页），或者认为法治是宪政的形式〔16〕。其三是，认为宪政的本质是宪法至上，“宪政作为静态宪法规范与动态政治实践的统一，在法治状态中的最高表现就是宪法至上”〔15〕。这实质上是将宪政本质归结为法治，因为“法治的实质也就是‘宪政’”〔15〕。
在哲学上，所谓本质是事物的内部规定性，它反映事物内部诸要素之间的必然性，它是事物最重要的、稳定的、具有决定意义的特性。因此，本质意味着，第一，本质是决定事物为该事物而非其他事物的根本标志。第二，本质是事物本身所具有的特性，具有客观性。基于这一认识，以上关于宪政本质“三说”的共同点或缺陷在于：一方面，无论是“民主政治说”、“人权保障说”，还是“法治说”，都是以人们观念中宪政的应然状态为摹本来描述宪政本质的，或者说，它们都是人们对宪政的价值理解和政治功用的主观预期，仅仅是对宪政进行的一种价值判断，是人们“对宪政投注一种价值关怀”〔8〕（167页），而非对宪政实然状态的客观界定。正如戴有色眼镜观察事物一样，“三说”都人为地赋予宪政以绚丽的价值色彩，并未反映宪政的本来面目。至多可以认为，“三说”在一定程度上揭示了宪政存在的理由。另一方面，民主政治、人权保障和法治都是政治学或法学中具有独立和普遍意义且内涵渐趋稳定的概念，以它们来定义宪政，可以被认为是取消了宪政概念本身的独立性。这是论者所不愿接受的，也与实际情况不符。从实践看，现代各国都逐渐建立起一套显然有别于民主政治、人权保障和法治的、以普适性价值（立宪主义）为基础的、具有独立意义的宪政话语、宪政制度措施和宪政功能体系；从纯学术看，宪法学和政治学都将宪政作为独立的论域，并已日渐形成独立于民主政治、人权保障和法治的叙述范式和范畴体系。在我国，虽然宪政被认为与民主政治、人权保障及法治有非常密切的关系，甚至认为它们构成了宪政的要素；对宪政的理解也存在很大的分歧，“出现了关于宪政的各种概念”〔17〕（86页），但是，宪政已被认为是一个独立的宪法学范畴〔18〕，是人类社会中独特的政治和法律现象。因此，不可将宪政或宪政的本质等同于民主政治、人权保障或法治。探究宪政的本质，一是要坚持宪政本质的客观性，即这种本质是宪政实然状态的客观反映，而非对宪政应然状态的价值判断；二是要坚持宪政概念的独立性，即这一本质决定宪政是宪政而不是其他任何事物，如民主政治、人权或法治等。笔者认为，撇开价值观念和意识形态不谈，从宪政存在的实然状态上讲，宪政是一种由宪法架构的平衡机制以及由此达成的平衡状态，它是使各种宪政主体或宪政力量有序化、平衡存在的制度措施及其状态。
说宪政是一种平衡机制及其状态的根据在于，宪政的产生是社会分化的结果。“宪政主义产生于国家与社会的界分的历史过程中”〔19〕（250页），“市民社会的形成及其与国家的界分与对峙是宪政主义一个特定历史发展阶段的特征”〔19〕（251页）。国家与社会的界分、市民社会的形成，即各种相互独立而又相互依存的利益集团、政治力量的“对峙”是宪政产生和存在的前提和基础，而且这导致了“宪政主义作为一种知识形式，采行对峙式思维”〔19〕（252页，着重号为原文所加）。但是笔者认为，“对峙”不能概括宪政的全部本质，它仅意味着各种利益集团、政治力量的对立或斗争的过程及状态。成熟的宪政，不仅“实际上是各种对立要素之间相互影响、相互融合的发展结果” 〔20〕，而且本身就是使各种对立要素达成某种程度均衡的制度机制。
事实上，追求平衡政体的观念源远流长。晚期的柏拉图提出了“混合式”国家的原则。他认为，国家的目的是要在国内关系和对外关系两方面都求得和谐。为了达到这一目的，就应当使国家中的各种倾向的力量相互结合，从而使之能够保持一种均势状态。他认为这种形式的国家才能导致稳定的政治局面〔21〕（92页）。亚里土多德在讨论政体时认为，共和政体是最优良的政体。之所以如此，因为这种政体包含各种因素，它照顾到各方面的利益，这种政体是吸取了贵族和平民政体优点的混合政体，是最有利于稳定的平衡政体〔21〕（92页）。亚里土多德还指出这种政体稳定的基本条件：不是凭借外力支持而是依赖内在各种力量的平衡；不仅有大多数人的拥护，而且社会中没有一种力量企图改变这种制度〔21〕（96页）。波里比阿和西塞罗在亚里土多德平衡政体思想基础上提出了分权与制衡的思想。波里比阿在分析罗马政体时认为，罗马政体的优点就在于，国家三种权力机关不是各自独立、毫无联系，而是在分权的基础上互相牵制，从而使政体保持平衡〔21〕（104页）。西塞罗还进一步设计了一个各权力机构相互关系的模式，自认为这是一个“使国家权力均衡的模式”〔21〕（109页）。近代洛克的分权理论、孟德斯鸠三权分立学说都不过是对这一古老的平衡政体理论的发展。平衡政体理论的真正实践始于美国宪政制度的建立及运行，美国宪政中的分权制衡原则是平衡政体理论的发扬光大。实际上，各国现代宪政制度无不是实现政体平衡的常规机制，所有的宪政理论在一定程度上都是一种平衡哲学。
严格说来，宪政并不是一种理想制度，它不断地妥协，不断地寻求各种利益集团、政治力量尽可能共同接受的方案。借用帕普尔（K·P·Popper）“民主是最不坏的一种政治制度〔22〕（11页）”的说法，笔者认为，宪政不过也是一种最不坏的制度。宪政的平衡是相对的，是一种不断达成的动态平衡。有人将这称之为“顽强的宪政民主制”，其顽强性体现在，“一方面，它是均衡的，宪制内部各要素矛盾、冲突、此消彼长，然而却一直保持着均衡；另一方面，这种均衡又不是静态的，它接受外部变化的影响，调整自身，又处于一种动态地发展之中”〔20〕。这表明，宪政体现了一种相对价值，任何试图以法治、人权保障或民主政治对宪政价值绝对化的倾向都是不可取的。宪政的平衡性意味着，第一，行为的规范性。即对各利益集团、政治力量的行为的评价以社会共同认可的规范为唯一标准，而不对行为背后的道德动机进行价值判断。第二，利益的兼容性。各利益集团、政治力量的存在是不同利益要求的反映，而宪政正是在不同利益要求之间进行平衡，因此，不同利益和不同利益要求的合法性存在，既是宪政平衡性的基础，也是宪政价值相对性的现实依据。第三，文化的通融性。文化也不具有绝对的意义，尽管一个社会有其主流文化，但不能否认其他文化形态的存在，而且还存在域外文化的影响问题。不同文化形态的共存与融合也是宪政的内在要求，可以说，宪政也是对不同文化形态的平衡。
贰 宪政的核心理念：实现公民权利与国家权力的平衡
各国宪政学说，在宪政的实现方式、途径等问题上常常各执一端，相持不下，实践中各国宪政制度也各具特色，差异甚大。然而，纵观各国宪政理论与实践，实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。这两方面的经验经早期思想家特别是洛克、卢梭、孟德斯鸠等启蒙思想家的系统论证而成为公理性前提，并构成现代宪政制度的出发点。这两条经验一方面揭示了权利与权力的关系是宪政的核心问题，另一方面也揭示了公民权利与国家权力的对立与冲突，“公民权利与国家权力实际上是宪法与宪政最基本的矛盾”〔18〕。因此，限制国家权力，保障公民权利，就成为了传统宪政理论的逻辑结论。前述三种宪政本质学说实际上都内涵了这一逻辑结论。“人权保障说”，不仅强调公民权利的保障，而且也暗含了对国家权力的不信任及对权力进行限制之意。“法治说”试图用法律对权力进行制约，以避免权力的扩张或被滥用，“民主政治说”以权力的来源及运行决定于多数人的同意（即权力的民主化）来实现对权力的制约，二者均以保障公民权利的有效实现为根本目的。
依笔者看，限制权力、保障权利并不是宪政的全部内容，至多只提示了宪政的部分意义。因为，权力对于国家的必要性和侵害权利的可能性使得宪政对待权力的态度具有二重性，正如丹尼斯·朗所说，“权力法案，宪法保证，管辖权限制，以及对政治决策者可供选择的法定限制，都是制约国家完整权力的方法，而不是通过剥夺统治者可以按自己意见决定和行动的任何领域，把完整权力完全取消”〔23〕（13页），换句话说，“宪法对政府权力规定的本身，既是限制，也是保护”〔24〕（2页）。同样，宪政对待公民权利的态度也具有二重性，“宪法规定公民权利的目的就是为了保护。但是宪法规定公民权利的本身也像规定政府权力那样也有限制的成分”，“没有一定的限制，社会就会混乱不堪，公民的权利也就无法保障了”〔24〕（2－3页）。因此，宪政意味着，它既限制权力，也保护权力；既保障权利，也限制权利。“权力与权利应平衡发展，而不是只通过制约去削弱一方，‘淡化’一方”〔25〕（295页）。正由于“法律上最重要的现象是权利和权力，最基本的矛盾是权利与权力的矛盾”〔26〕（170页）。因此，宪政的根本目标应是实现公民权利与国家权力的平衡。一部宪政史就是不断实现公民权利与国家权力平衡的历史。我们不应忽视西方宪政的局限性，“把视野局限于政府权力之限制，过分夸张政府与个人及社会之对立，以至于造成了观念上的狭隘、片面与僵化”〔11〕（4页）。基于上述认识，有学者指出，所谓宪政“就是确立一套有效的技术规则”，“以达到公民权利与国家权力的协调”〔27〕。在笔者看来，协调即平衡。
公民权利与国家权力的平衡是宪政平衡性的根本实现形式。它具体包括如下内容：
（1）权利与权力的平衡。
深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市会展业财政资助专项资金管理办法的通知
广东省深圳市人民政府办公厅
深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市会展业财政资助专项资金管理办法的通知
深府办〔2010〕52号
各区人民政府，市政府直属各单位：
《深圳市会展业财政资助专项资金管理办法》已经市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
深圳市人民政府办公厅
二○一○年七月五日
深圳市会展业财政资助专项资金管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强对深圳市会展业专项资金（以下简称专项资金）的管理，提高财政资金使用效益，根据《印发关于发展深圳会展业意见的通知》（深府〔2004〕66号），制定本办法。
第二条 本办法所指深圳市会展业专项资金是指市财政每年在预算中安排，在市产业发展资金中列支，专项用于扶持我市会展业发展的财政专项资金。
第三条 专项资金的管理和使用坚持“公开、公平、公正”的原则，实行“企业申报、社会公示、政府决策、绩效评价”的制度。
第二章 管理职责及分工
第四条 市财政部门是专项资金的管理部门，主要职责是：
（一）审核专项资金年度预算，确定专项资金年度支出结构、审查专项资金年度决算。
（二）负责专项资金的日常管理，会同市科工贸信委下达专项资金年度使用计划，办理专项资金拨款。
（三）参与制定有关实施细则和操作规程。
（四）监督检查专项资金的管理和使用情况，负责对专项资金进行绩效评价。
第五条 市科工贸信委是专项资金资助项目的业务主管部门，其职责如下：
（一）根据我市经济社会发展情况和会展业发展规划，向市财政部门提出专项资金年度预算，编制年度专项资金决算。
（二）会同市财政部门制定有关实施细则和操作规程。
（三）编制资助指南，受理会展项目的资助申请，组织对资助申请单位及其项目的审查。
（四）会同市财政部门下达专项资金年度使用计划，负责建立资助项目的档案并进行管理。
（五）负责对资助项目进行绩效评价。
第六条 资金使用单位责任：
（一）接受有关部门的指导、监督和检查。
（二）提供展会、会议情况的有关资料，对资料数据的真实性负责。
第三章 资助对象与资助方式
第七条 专项资金资助对象：
（一）在我市举办的重要展会。
重要展会是指：以国务院各部委、全国性社团组织、广东省人民政府名义在深圳举办的大型展会；以深圳市人民政府名义举办或经市政府批准、以市政府部门名义在深圳举办，或其他办展机构举办的、对我市经济社会发展具有重要促进作用的展会。
（二）在我市举办的国际会议。
国际会议是指：经政府有关部门审核认可，定期举办，由5个以上国家或地区（不含港、澳、台地区）或国际性组织参加，会期1天以上，与会人数50人以上，外国与会人士占20%以上，对我市经济社会发展具有重要促进作用，且以服务产业、推广产品等经济文化交流为主要目的的会议。
第八条 本专项资金采取事后资助方式对重要展会和国际会议的宣传、推广、认证等费用给予补贴和奖励。
第九条 有下列情形之一的，专项资金不予资助：
（一）知识产权有争议的项目。
（二）市政府已经安排专项经费或已经获得我市其他财政性专项资金资助的项目。
（三）已经获得市政府给予场租特别优惠的项目。
（四）申请单位近两年内因违法被执法部门查处的。
（五）申请单位违反本办法规定，正在接受有关部门调查的。
（六）其他有关部门认定为不适宜资助的项目。
第四章 资助条件及标准
第十条 重要展会的资助条件与标准：
（一）对属于在我市原创且展览面积达到或超过4,500平方米的展会，最高按照实际租用场馆场租费用的25%给予宣传推广资助，资助金额不超过200万元且不超过该届展会实际宣传推广费用支出的70%，资助不超过五届。
对不属于在我市原创，但首次在我市举办且展览面积达到或超过20,000平方米的展会，最高按照实际租用场馆场租费用的25%给予宣传推广资助，资助金额不超过200万元且不超过该届展会实际宣传推广费用支出，实际资助不超过三届。
办展方申请资助时必须提供第三方机构对展会数据的认证报告。
（二）对已过培育期的重要展会，其实际展览面积比上届扩大20%及以上，或实际展览面积达到20,000平方米且比上届扩大4,500平方米以上的，最高按实际增加租用场馆场租费用的50%给予宣传推广资助，资助金额不超过100万元且不超过该届展会实际宣传推广费用支出。
办展方申请资助时必须提供第三方机构对展会数据的认证报告。
（三）对经会展主管部门认可的第三方机构对已获本办法资助展会数据的认证费用，最高给予实际费用50%的资助，每个展会的资助金额不超过10万元。每个展会最多可获得5次资助。
（四）对由于政府重大活动和决策引起改期、变更场地而导致损失的，按展会面积和遭受影响的具体情况，经市政府批准可给予补偿资助。
（五）对获得国际展览业协会（UFI）等国际展览机构认证的品牌展会可给予以下资助：
1．对获国际展览业协会（UFI）等国际展览机构认证的品牌展会（展览机构），一次性给予15万元的资助。
2．对经主管部门认定品牌展会境内外专业媒体发布广告实际费用给予最高30%的一次性宣传推广特别资助，每个展会的资助金额不超过50万元。品牌展会认定办法另行制定。
本条两款资助可重复获得。
3．对遭受外部激烈竞争或因不可抗力发生临时性困难的品牌展会，根据遭受临时性困难的实际情况，经批准最高按其实际租用场馆场租费用的30%给予资助，每个品牌展会的资助金额不超过100万元。
第十一条 国际会议的资助条件与标准：
对在我市召开的重要国际会议最高按照实际场租费用50%、境内外专业媒体广告费用30%给予一次性资助，每个会议的资助金额不超过100万元。政府财政已安排经费的会议不享受此项资助。
重要展会和国际会议的资助标准和比例视当年申请情况和财政承担能力作适度调整。
第五章 专项资金的申请与审批
第十二条 市会展业主管部门提出当年专项资金预算，市财政部门审核制定资金支出结构意见报市政府审定后执行。
资助申请由主管部门受理。每年年初由市会展主管部门会同市财政部门公开发布资助申报指南。
第十三条 申请时限：
重要展会的资助常年接受申请。国际会议的资助申请应在项目举办前6个月向市会展业主管部门备案。
第十四条 审批程序：
（一）市会展业主管部门受理资助申请后，应组织有关人员对申请单位进行审查，对其资助申请予以立项。
（二）市会展业主管部门对己经立项的资助申请进行审议，对申请单位的申报资料进行审核，提出资助计划。
（三）市会展业主管部门每年8月底前审核上半年的项目，次年3月底前审核上年度下半年的项目，制定资助计划，送市财政部门复核。
（四）市财政部门复核后，由市会展业主管部门将资助计划向社会公示5个工作日。
（五）市财政部门根据公示结果，将资助资金直接拨付给项目申请单位。
第六章 监督和检查
第十五条 所有申请资助的项目应在项目举办时报请市会展业主管部门现场核查。项目完成后，市会展业主管部门负责对项目进行绩效评价。绩效评价结果将作为资助申请人再次申请资助的重要评审依据。
市财政部门负责对上年度专项资金的整体使用情况进行绩效评价。绩效评价结果将作为安排年度预算的重要依据。
绩效评价实施办法由市会展业主管部门会同市财政部门另行制定。
第十六条 对于违反财经纪律，虚报、冒领、截留、挪用、挤占专项资金经费的行为，由市财政部门责令改正，同时按照《财政违法行为处罚处分条例》规定的权限由市财政、审计、监察机关进行处理、处分或处罚。构成犯罪的，依法移交司法机关处理。
对存在上款违规行为的单位，市会展业主管部门3年内不受理资助申请，并将受资助单位及责任人列入会展资助不诚信名单。
受委托的社会中介机构在项目和经费的评审、评估和审计过程中，存在弄虚作假、隐瞒事实真相、与资助资金申请单位串通作弊等行为并出具相关报告的，取消其项目和经费的评审、评估和审计资格。同时市财政部门按照《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国注册会计师法》和《深圳经济特区注册会计师条例》等有关法律、法规对相关单位和责任人进行处罚。社会中介机构提供虚假审计报告，造成专项资金损失的，依法追究法律责任。
第十七条 本资金的管理工作人员违反本办法，没有认真履行职责，在管理和监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由市财政和监察机关等按照《财政违法行为处罚处分条例》、《深圳市行政过错责任追究办法》规定的权限对责任人进行处罚、处分。构成犯罪的，依法移交司法机关处理。
第七章 附 则
第十八条 专项资金的管理费用按照有关规定列入年度部门预算申报安排。
第十九条 市会展业主管部门和财政部门负责对本办法的解释。市会展业主管部门和财政部门可根据实际情况制定有关实施细则。
第二十条 本办法自发布之日起实施，有效期至2013年12月31日止。
