基层法院法官断层问题分析
许蕊
自2002年推行法官资格考试以来，极大的推动了我国的法官职业化建设，一批高素质的法律人才融入法官队伍。与此同时，随着法官准入“门槛”的提高，我们也清醒地看到：近年来基层法院法官人数总体呈递减态势，法官队伍的年龄结构不够合理，甚至出现“断层”趋势，现有在职干警司法考试通过率低，通过司法考试的个别干警又因种种原因辞职或调转，资格老的法官逐渐退休或调离审判岗位，新鲜“血液”难以补充，这些问题更加剧了法官的断层。笔者以所在的某基层法院的法官队伍实际情况为标本，进行简要分析，提出自己对法官断层问题的一些思考。
一、人员基本情况
笔者所在基层法院实有在职人员102名，具有法官资格的64人，书记员27人，综合行政人员4人，工勤7人。
（一）具有法官资格的65人，占在职人员的63%，年龄分布情况为50岁以上的13人，46-50岁的18人，41-45岁的16人，35-40岁的15人，35周岁以下的4人。
现有64名法官中在领导岗位和综合部门工作的11人，占法官人数的28%，包括正、副院长4名，综合部门人员3名，立案庭专职信访及接待人员4名，另有退居二线人员4名，有重病常年不能上班3名，也就是说在审判、执行业务岗位上工作的一线法官仅46名，而在这46人中，45周岁以上的占到了58%。
（二）书记员27人（其中包括聘任制书记员8人），占在职人员的26%，具有大学本科学历的书记员22人, 年龄分布情况为36岁以上的9人，31-35岁的6人，26-30岁的9人，25岁以下的2人。
二、法官的补充情况
自2002年实行全国统一司法考试以来，笔者所在基层法院共有8人通过司法考试， 2003年1人，2005年1人，2006年1人，2007年2人，2008年1人，2009年2人。其中，有1人考入后又辞职，1人调离法院系统。
三、基层法院人才流失和法官断层问题
(一)法官年龄结构不合理
从笔者所在基层法院的法官现状可以看出，现有法官的年龄分布不均衡，年轻法官所占比例尤低，35岁以下法官仅占法官总数的6%，50岁以上的法官占法官总数的20%，法官老龄化趋势明显。
一名法官从书记员、助理审判员成长为审判员，一般需要10年左右的时间，按照我国现行规定，退休年龄男60岁，女55岁，但在“年轻化”的大趋势下，大部分法官均未到法定年龄即提前退养或病退，仅2002年，笔者所在法院就有17名法官提前退养，结束审判生涯，如此算来，一名法官除去其成长过程实际在岗从事审判工作的时间仅20年左右，执业时间较短。五十岁左右，正是法官的黄金审判期，经过了二十年左右的磨炼，他们积累了丰富的审判经验，对于庭审的驾驭、案件的评判和法律的运用都达到相当的水平。但却由于片面追求“年轻化”和各地方退养政策，从客观上造成了法官数量逐年下降。
（二）准入门槛高，法官队伍难进
我国《法官法》颁布实施以后，将通过全国统一司法考试作为任命法官的基本条件，提高了法官职业的准入门槛。大学生毕业后想从事法官职业既要通过国家公务员考试，还要通过国家统一司法考试。国家统一司法考试是目前国家考试中难度最大的考试之一，参加过司法考试的考生，大多都发出这样的感慨：“司考难，难于上青天”，尽管有夸大的成份，但它展现了考生复习、备考、应考充满艰辛的历程。笔者所在基层法院的27名书记员均为非法律专业毕业，未受过系统的法学理论教育，其难度可想而知。从2002年以来， 8年内也仅仅有8人通过司法考试，后备力量明显不足。
（三）法官待遇偏低,难以吸引人才
笔者所在的北方小城地处偏远地区，经济不够发达，工资、福利待遇均较低。通过司法考试的年轻大学生和社会上有法官任职资格的人才在择业时亦不愿选择基层法院，笔者所在院也曾尝试通过公务员考试招录法官，但连续三年招录均未能实现，优秀人才难以引进；历年通过司法考试的8人中，有1名辞职转入律师行业，1名调离了法院系统，优秀人才难以留住。
（四）审判压力过重，不堪重负
基层法官处于审判第一线，在化解大量矛盾的同时，承受着越来越大的压力，一是案件增多的压力，法官人数越来越少，案子却又逐年递增，超负荷办案让法官力不从心；二是知识更新的压力，新类型案件增多，基层法官法律知识更新慢，往往感到无所适从；三是涉诉信访和不当干扰的压力，有的当事人动辄以上访威胁，让法官心情压抑；由于我国现有的体制，有些党政领导插手案件，让法官处于进退两难的地步。
以上四个方面的因素造成法官队伍的人数持续减少，年龄结构逐渐偏大，年轻法官无法及时补充，出现法官断层现象。
四、解决基层法院法官“断层”问题的政策建议
在我国，80％的法院是基层法院，80％的法官在基层法院工作，80％的案件由基层法院受理，案件繁琐、复杂，同样需要高素质的法官，要从根本上解决基层法院的“断层”问题，一方面要留住现有人才，另一方面还要吸收优秀法律人才，不断补充新鲜血液，这样才能使法官队伍不断壮大，才能收到好的效果。
（一）提高法官的工资福利待遇，缩小与发达地区之间法官待遇上的差异。笔者认为，法院系统内的资源应当纳入决策者的考虑视野。在各个法院服务的书记员，具备法官的任职条件而任命为法官，可以在一定程度上解决人员短缺问题或者说人才短缺问题。目前，法官职业待遇低于法官队伍的普遍期望值，在一定程度上反映出社会对法官职业的尊重没有达到应有的高度，要留住现有法官并把优秀法律人才吸引到法院系统，就必须建立科学的法官保障制度。要提高法官经济待遇，建立法官经济保障制度。法官断层问题比较严重的往往是边远和落后地区，要建立起全国或全区范围内的经费保障机制，把法院经费从地方财政中独立出来，从而平衡发达地区和落后地区法官待遇差距，提高边远落后地区法院吸引力，并通过地区补贴等逐步提高法官收入，完善法官各种福利待遇。要提高法官政治待遇，建立法官职务和身份保障制度。在法官素质不断提高的基础上，逐步建立法官任职终身制和司法豁免制度，使法官一经任命，非因法定事由经法定程序，不受降级、免职、辞退处分，不因客观原因造成的裁判错误受处罚，以保证法官公正独立行使审判权而无后顾之忧。
（二）修改目前关于法官退休的政策。对于能继续从事审判业务的法官没必要搞“一刀切”，法律职业是一个需要丰富经验的职业，那些有着几十年审判经验的法官也是法院的一笔财富，让他们继续留在审判岗位，对解决目前审判人员缺乏以及培养后备年轻干部都是有着很大益处的。
（三）聘任制书记员任命为法官，有利于解决人员短缺和法官断层问题。根据《人民法院书记员管理办法》规定，书记员实行单独序列管理，实行聘任制和合同管理。该办法的实施，关闭了在我国通行多年的由书记员在一定条件下转任法官的通道。该办法明确，书记员就是书记员，无论多么优秀，都只能作为法官指挥下的辅助人员。现阶段，基层法院案多人少的矛盾日益突出，人才流失非常严重，对此，各基层法院是有深刻认识的。笔者认为，法院系统内的资源应当纳入决策者的考虑视野，对具备法官任职条件的在职聘任制书记员任命为法官，可以在一定程度上解决人才短缺问题。另外从法院队伍职业化建设的实际情况看，限制书记员任法官存在着一些显见的弊端，其中最重要的就是表现在心态和情绪上。一是心态不平衡，队伍不稳定。在人民法院工作，拥有审判资格是非常荣耀的。拥有同样的学历甚或更高的学历，仅仅因为《办法》和招录的原因而无法任审判员，这对于有志于从事法院工作的人来说是非常不公平的。二是情绪不稳定，工作不热忱。职业荣誉感在很大程度上影响个人的工作情绪，如果对未来没有希望，是不可能在工作中充满热情的。以前的书记员就可以任法官，而现在受过正规高等教育的全日制本科生却而只能担任书记员，难免会在心中产生不良的情绪，并进而反映到工作中。从公平的而言，法院司法改革应当注重人与人之间的公平，在条件都相等的情况下，限制聘任制书记员任法官助理无疑是很不公平、很不人道的。
（四）完善人民陪审员制度，增多数量，提高素质，缓解法官“断层”带来的工作压力。由于我国法律的特殊制度，在基层法院，陪审员可以直接参与案件的审理，且在审理中行使与法官相同的权利，在目前基层法院案多人少的情况下，加上陪审员来自各行各业，让懂法律的陪审员参与案件有时候会取得意想不到的好的效果，更好地促进法律效果和社会效果的统一，但必须重视对人民陪审员的业务技能培训，除岗前培训外，要根据需要适时举办在岗培训，积极争取陪审员经费，充分发挥人民陪审员的作用，真正参与陪审，以缓解法官“断层”带来的工作压力。
北安市人民法院 许蕊
河北省省管国有工业企业经营者年薪制试行办法
河北省人民政府办公厅
河北省省管国有工业企业经营者年薪制试行办法
河北省人民政府办公厅
冀政办函(2001)3号
第一章 总则
第一条 为推进我省省管国有工业企业改革与发展，建立健全对企业经营者的激励和约束机制，充分体现企业经营者的劳动价值，调动企业经营者积极性，同时进一步规范企业经营者的报酬，增加透明度，根据有关法律、法规和国家有关政策规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于非垄断性行业中具有独立法人资格的省管国有和国有控股的工业企业。
第三条 本办法所称省管工业企业是指省属企业和资产属市但领导班子归省管理的企业。
第四条 本办法所称经营者是指公司制企业的董事长、总经理和工厂制企业的厂长。
第五条 本办法所称年薪制是指对经营者通过实施契约化管理，落实经营责任，确定经营者年度报酬的制度。
第六条 实施企业经营者年薪制应遵循以下原则：年薪水平与企业经营规模和经营业绩紧密挂钩；责任、风险、利益相一致，规范收入分配；保证不断增强企业发展后劲，避免经营者短期行为；经营者年薪收入与企业员工收入采用不同分配方式；股份分配与现金兑付相结合。
第七条 实施企业经营者年薪制应具备的基本条件是：已改制企业必须产权清晰，权责明确，公司法人治理结构健全；未改制企业必须转换经营机制，各项制度较为完善；领导班子团结，锐意改革；技术创新能力较强，产品市场稳定；科学管理水平较高，经济效益较好的大中型企业；能够按时足额交纳社会保险金。
第二章 经营者年薪收入的确定
第八条 经营者施行年薪制前，须由审计部门或中介审计机构对企业进行审计。
第九条 经营者年薪收入主要依据企业规模、《企业经营目标责任书》完成情况和企业效绩评价结果确定。《企业经营目标责任书》由省经贸部门与企业经营者签订，其内容主要包括经营期限、经营目标、年薪收入、奖惩办法及其他事项。企业效绩评价依据财政部等四部门颁布的《国有资本金效绩评价规则》和《国有资本金效绩评价操作细则》的规定实施。
第十条 经营者的经营期限一般确定为3年。公司制企业经营者的经营期限按公司章程有关规定执行。
第十一条 经营者承担的经营目标由主要指标和辅助指标两部分构成。主要指标包括实现利润和国有资产保值增值率；辅助指标包括企业技术改造投入和新产品开发、职工工资收入增长、固定资产折旧与技术开发费提取、社会保险金上缴和安全生产等。
主要指标是评价经营者经营业绩的核心指标，是对经营者实施奖惩的主要依据；辅助指标是经营者按规定必须完成的基本指标，完不成的相应扣减经营者的年薪收入。
第十二条 《企业经营目标责任书》中要载明经营者在一个经营期限内的经营总目标和分年度目标。
第十三条 经营者在经营期限内的年薪收入由基本年薪和风险年薪两部分组成。
第十四条 经营者基本年薪以本企业职工本年度平均工资额乘以年薪倍数确定。年薪倍数主要依据企业规模类型确定。特大型企业为6－8倍，大型企业为4－6倍，中型企业为2－4倍。
第十五条 经营者风险年薪主要以企业当年实现利润、国有资产保值增值率两项主要经营指标完成情况和企业效绩评价结果确定。
风险年薪＝按实现利润和国有资产保值增值率目标完成情况确定的风险年薪（Ｆ1）＋按企业效绩评价结果确定的风险年薪（Ｆ2）
Ｆ1依据企业当年实现利润、国有资产保值增值率两项主要经营指标完成情况确定。Ｆ1＝本企业当年超过（或低于）目标利润部分×国有资产保值增值率×6％
Ｆ2依据企业效绩评价结果确定。Ｆ2＝基本年薪×系数（ｋ）。系数（ｋ）依据效绩评价结果确定。当效绩评价结果为优＋时，系数ｋ＝1．0；为优时，ｋ＝0．6；为良时，ｋ＝0．4；为中时，ｋ＝0；为差时，ｋ＝－0．4。
对未完成辅助指标的相应扣减风险年薪；对未完成主要指标的，依次扣减以前年度风险年薪中转作的股份、风险抵押金、基本年薪，直至扣减到本企业职工当年平均工资收入为限。
第三章 经营者年薪收入的兑现
第十六条 经营者所获得的基本年薪，先按企业职工平均工资额的2－4倍分月预付，次年再统一结算进行兑付。
第十七条 经营者所获得的风险年薪，次年初进行结算后，20％以现金方式支付，80％转作本企业股份。但现金方式年支付最高不超过20万元，超过部分转为股份。
第十八条 对经营者获得风险年薪的80％转为股份部分，从转股之日起视为个人股份并享受应有权益，但不予兑付，待经营期满后再予以确认。对工厂制企业，经营者的股份在企业改制时办理股权确认手续；对有限责任公司和非上市的股份有限公司，待经营者一个经营期限届满后，按公司章程规定，在公司增资扩股时办理股权转增手续；对上市的股份有限公司，经批准，增资扩股时，按有关规定办理股权转增手续。
第十九条 经营者风险年薪中转增的企业股份，在经营者任职期间内不得抵押和兑现。经营者离任后，经审计或稽察（检查）无误，其转增的企业股份归经营者个人所有，可依法继承或在企业内部转让。若所持为上市公司股份，在一个经营期满后，经营者可在股票市场上自由转让。
第四章 经营者年薪收入的审批
第二十条 经营者年薪收入由省经贸部门会同劳动、财政、体改、企业干部管理等有关部门负责组织实施，要严格按照考核指标，考核标准和审批程序进行。
第二十一条 经营者年薪收入审批程序是：先由审计部门（或中介审计机构）进行审计，或由稽察部门（省外派监事会）进行稽察（检查）；企业依据审计或稽察（检查）结果（省政府派入稽察特派员或外派监事会的企业以稽察或检查结果为依据，未派入稽察特派员或外派监事会的以审计结果为依据）填报经营者年薪收入审批表报省经贸部门；省经贸部门初审后，由省财政部门负责审核利润和国有资产保值增值完成情况，省劳动保障部门负责审核经营者年薪收入水平，省经贸部门负责批复。公司制企业经营者实行年薪制应经公司股东会或出资人同意。
第二十二条 经营者任期期间，因各种原因工作变动，不满一年的，不实行年薪制；超过一年的，按任期整年度实行年薪制，其以前年度的风险年薪收入转作股份部分，经审计或稽察（检查）无误后，应予以确认。凡任期未满，经营者擅自离开工作岗位的，不再继续执行年薪制，其以前年度获得的所有年薪收入按原列支科目予以冲回。
第五章 经营者的风险抵押
第二十三条 经营者在签订《企业经营目标责任书》以前，应以现金形式交纳风险抵押金。风险抵押金按上一任经营者最后一个年度基本年薪标准的4倍交纳。
第二十四条 经营者任期届满或离任后，经审计或稽查（检查），任职期间经营成果属实的，风险抵押金余额一次结清。
第六章 经营者年薪收入的监督与检查
第二十五条 经营者年薪收入审核及兑现结果，企业每年要向职工公开，实行民主监督。
第二十六条 经营者实行年薪制后，不得再领取本企业的其他工资性收入，也不得领取由企业开支或变相开支的其他任何奖金。对超出规定从本企业获取个人收入者，一经发现，对不合法收入部分，责令其加倍退还。情节严重的，由有关部门给予行政处分直至撤销（解聘）其职务。对蓄意侵吞国有财产的，依法追究其刑事责任。
第二十七条 省经贸部门要会同省财政、劳动保障、审计、企业干部管理等有关部门切实加强对经营者年薪收入的监督和检查，对弄虚作假的，按有关规定予以处罚。
第七章 附则
第二十八条 企业集团公司的子公司、子企业的经营者年薪收入由母公司董事会确定。
第二十九条 市属及以下工业企业经营者年薪制的实施，由各设区市、县（市、区）根据各地情况，可按原来自定的办法执行，也可参照本办法进行修订。
第三十条 本办法发布前省管国有工业企业经营者年薪制执行的有关规定，凡是与本办法有抵触的，一律改按本办法办理。
第三十一条 本办法由省经济贸易委员会负责解释并制定实施细则。
第三十二条 本办法自发布之日起施行。
2001年2月18日
