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浅谈行政不作为的合法性审查标准/李杰

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 07:18:10  浏览:9152   来源:法律资料网
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  本文结合行政法的基础理论,重点探讨了行政不作为的概念、种类、特征、构成要件、举证责任、合法性审查标准。行政不作为是指行政主体及行政公务人员在所属的职责权限负有积极作为的行政义务,并且具有作为的可能性,但却在程序上超过法定期间或合理期间消极的有所不为的行政违法行为。根据行政管理相对人是否有诉权,可分为可提起行政诉讼的和不可提起行政诉讼的不作为。行政不作为具有消极性、违法性、程序性及非自由裁量性的特征。行政不作为有以下四个构成要件:行政不作为的主体必须是行政主体;行政主体具有作为的行政义务;行政主体有履行行政义务的可能性;行政主体在客观上具有在法定的或合理的期限内不履行行政义务的事实。

  【关键词】 行政不作为 构成要件 举证责任 审查标准


  一、行政不作为的含义与种类

  行政不作为是指行政主体及行政公务人员在所属的职责权限负有积极作为的行政义务,并且具有作为的可能性,但却在程序上超过法定期间或合理期间消极的有所不为的行政违法行为。其典型的表现形态为不予答复、延迟履行和相互推诿。

  根据行政管理相对人是否提出申请,行政不作为可以分为依申请的行政不作为和依职权的行政不作为。所谓依职权的行政不作为是指行政机关依照法定职权,负有某种法定义务,在应当积极履行该作为义务时不履行或者拖延履行的行为形式。对于依职权的行政不作为应当赋予公众或者社会团体以及国家公诉机关原告资格,才能启动救济程序。

  根据行政管理相对人是否有诉权,可分为可提起行政诉讼的不作为和不可提起行政诉讼的不作为。在可提起行政诉讼的不作为行政行为的种类分类中,《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第四、五、六项采取列举的方式。列举了三类不作为行政行为:(1)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(2)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(3)认为行政机关没有依法发给抚恤金的。从行政机关职责分工的不同,又可将这三类不作为行政行为分为行政许可行为、行政确认行为、行政保护行为等。

  二、行政不作为的特征

  1、消极性。行政不作为的消极性在主观上表现为行政主体

  对其行政职权的放弃,在客观上表现为不履行或拖延履行所承担的行政义务。行政主体的行政职权来源于法律的授权,行政主体只能严格依照法律规定行使权利,履行义务,既不能放弃义务,也不能放弃权利。

  2、违法性。违法性是行政不作为的本质特征。由于行政主体没有在法定期限或合理期限内履行其行政义务,所以,行政主体一旦被认定构成行政不作为,就意味着这种行政不作为必然违法。行政不作为案件的被告在法定期限或受理的时限届满后仍未履行其法定职责,侵害了起诉人的人身权,财产权。

  3、程序性。判断行政主体的行为是作为还是不作为,最基本的是要看其是否启动并完成了行政程序。启动行政程序主要指依申请的行政行为,包括:(1)行政许可行为,如颁发许可证、执照,批准、注册、登记等行政行为。(2)具有一定司法性的行政行为,如行政复议、行政主体对相对人的争议做出的行政裁决等。 (3)行政相对人请求行政主体保护人身权、财产权的案件,如公民的人身权正在受到违法犯罪分子的不法侵害,可以向公安机关请求保护,公民的生存环境受到大气污染、水污染、噪音污染等,可以向环境保护部门请求保护。

  4、非自由裁量性。在行政不作为案件中,行政主体的自由裁量权受到严格的限制,行政主体必须履行其承担的行政义务,既不能放弃履行,也不能推诿、拖延履行,行政主体在履行义务上没有选择的余地。行政主体在接到行政相对人的申请或依职权发现相对人需要获得救助的情形后,应当立即启动行政程序,并在法定的或合理的期间完成行政程序,行政主体在这个问题上不能自由裁量。

  三、行政不作为的构成要件

  行政不作为的成立必须具备相应的构成要件,准确理解和把握行政不作为的构成要件是行政审判实践中正确审理行政不作为案件的关键。行政不作为有以下四个构成要件:

  1、行政不作为的主体必须是行政主体。行政主体是指享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立承担由此产生的法律责任的组织。根据法律规定和行政法的理论,行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。受委托的组织由于不能以自己的名义从事行政活动,并且其行为后果也是由委托者承担的,所以不能成为行政主体。行政机关和法律、法规授权组织的工作人员不是行政主体,但是行政主体的行政管理活动离不开其工作人员,它们之间是一种职务委托关系,行政主体工作人员履行职务所产生的后果和责任,要由行政主体承担,所以行政机关、法律法规授权的组织及其工作人员不履行行政义务的行为属于行政不作为行为。

  2、行政主体具有作为的行政义务。如前所述,行政主体的义务既有法定义务,也有非法定义务,但无论哪种义务,由于行政主体身份的特殊性,都属于必须履行的行政义务。如果行政主体不存在必须履行的行政义务,则谈不上行政不作为。例如一百货店正在受歹徒的抢劫,店主向附近的工商所求助,工商所认为不属于自己的职责而打110报警,由于期间的时间差,造成百货店贵重物品被洗劫一空,工商所是否构成行政不作为?由于打击犯罪、维护社会治安是公安机关的职责和义务,不是工商机关的行政义务,所以可以肯定的说,工商所不构成行政不作为,更不应当承担责任。

  3、行政主体有履行行政义务的可能性。虽然行政主体负有行政义务,但是由于客观条件的限制、意外事件以及不可抗力,导致行政主体及其工作人员由于非主观的原因而不能及时履行行政义务,便不能认定为行政不作为。例如,公安机关在接到受害人的报警后立即出动赶赴现场,但由于路途中堵车,没有及时到达现场,导致受害人受到侵害,同样也不能认为是行政不作为。因此只有在行政主体具有履行义务的可能性,而由于故意或过失没有在法定的或合理的期间作为的,才能构成行政不作为。

  4、行政主体在客观上具有在法定的或合理的期限内不履行行政义务的事实。法定期限比较好掌握,有法律、法规的明确规定,如何掌握合理期限,司法实践中没有统一的标准,虽然最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了两个月的期限,但有些情况下不能适用两个月的规定,所以应当具体情况具体分析,司法审查既要有利于保护相对人的合法权益,提高行政效率,又要照顾行政主体的实际情况,不能刁难行政主体。例如在行政相对人的人身权、财产权正在受到不法行为或意外事件的侵害,需要立即履行保护义务时,在强调行政主体立即开始履行保护义务的前提下,应当考虑行政主体必要的准备时间以及路途时间;行政主体在不超过法定期限的情况下,向相对人承诺了履行行政义务的期限,那么,行政主体承诺的期限可以作为合理期限等。

  四、行政不作为案件的合法性审查标准

  根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件适用合法性审查原则,它是行政审判的基本原则,即对具体行政行为进行合法性审查,它体现了行政合法性原则在司法审查中的具体运用。该原则贯穿于行政审判的始终。根据不作为行政案件的特点,笔者认为:对不作为行政案件的合法性审查,除对其进行一般的立案审查外,还应重点审查以下几个方面:

  1、原告主体资格的审查

  决定一个案件是否能够受理,首先需要审查提起诉讼的人是否具有原告资格。从目前世界的发展趋势来看,具备原告资格的条件越来越宽,但我国目前还处于社会主义的初级阶段,对原告的资格还是要有一定的限制。《中华人民共和国行政诉讼法》关于原告资格的规定,主要体现在第四十一条规定中,该条将原告界定为:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”但在司法实践中,有错误地理解行政诉讼法的这一规定的情况,有些人认为只有具体行政行为针对的相对人即具体行政法律文书载明的人才具有原告资格;有些是认为所有的起诉人都具有原告资格等。为了更好地理解这一问题,最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条明确规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”所以,在行政作为案件或行政不作为案件的原告的资格审查时,只要具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务已经或者将会产生实际影响。并且起诉人原则上已具备完整的法律人格,这些公民、法人或者其他组织就是行政管理的相对人,就有权提起行政诉讼,就应认定其具有原告的资格。

  2、被诉的行政机关是否具有相应的法定职责

  行政不作为案件的根本特征就是具有国家行政职权的机关和组织被起诉为不作为,该不作为的含义在于该为而不为,行政机关该为而不为是基于其是否依法具有相应的行政管理职责,即法定职责。公民、法人或者其他组织状告行政机关不作为,实质上就是状告行政机关不履行法定职责。法定职责是指行政机关具有保护特定行政相对人人身权和财产权等合法权益的法定职责。所谓职责是指职务、职权和责任,是因其职务而承担相应的责任。例如,行政相对人向税务申请税务登记,税务机关应当进行税务登记。如果行政机关没有相应的法定职责,则没有作出行政行为的义务。如,行政相对人向工商行政管理机关申请税务登记,工商行政管理机关就无法作出行政行为,因为工商行政管理机关并无相应的职权。所以在行政不作为案件的具体司法审查时,应着重审查被起诉的行政机关的职权范围,其职权范围应来自法律、法规、规章中关于该行政机关职权范围的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第四、五、六项规定和行政法的有关规定,笔者认为在审查被起诉的行政机关是否具有必须履行某种行为的法定职责时应从如下几个方面进行掌握:(1)、必须是法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定的该行政机关的职责,如果不能找到相应的依据,就不能说该项职责是“法定职责”。(2)、“法定职责”应该是保护人身权,财产权的法定职责,不包括涉及到政治权利的不作为。(3)、“法定职责”不能仅仅是针对大众的职责,还应该是针对原告的职责。

  3、原告是否向行政机关提出履行法定职责的申请或要求
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中华人民共和国政府和克罗地亚共和国政府经济贸易协定

中国政府 克罗地亚共和国政府


中华人民共和国政府和克罗地亚共和国政府经济贸易协定


(签订日期1992年10月27日 生效日期1992年11月27日)
  中华人民共和国政府和克罗地亚共和国政府(以下简称“缔约双方”)为了加强两国之间的友好合作和在平等互利的基础上发展两国的经济贸易关系,达成协议如下:

  第一条 缔约双方将采取一切必要措施,促进两国经贸关系的持续稳定发展,并为此创造有利条件。

  第二条 缔约双方在对两国进口商品征收关税,其他税收和办理海关管理的规章、手续方面相互给予最惠国待遇。
  此规定不适用于:
  1.缔约一方为便利边境贸易已给予或将给予邻国的优惠;
  2.缔约一方已给予或将给予关税同盟、自由贸易区成员国的优惠。

  第三条 缔约双方将按照本协定的规定和各自国家的有效法律、法规,鼓励和保护缔约一方投资者在缔约另一方领土内的投资。

  第四条 缔约双方将在各自国家的有效法律、法规范围内鼓励两国的公司、企业和组织开展多种形式的经济合作并为此创造便利条件。

  第五条 两国从事对外经济贸易活动的企业和组织应按照各自国家的有效法律、法规和国际贸易惯例签订和执行合同。

  第六条 缔约双方应以相应商品和服务的国际市场现行价格为基础,协商确定商品和服务的价格。
  对商品的支付,应按照各自国家的有效的外汇法律、法规,以可自由兑换货币或合同当事方商定的其他方式办理。
  为便利和促进商品和服务的交换,缔约双方将鼓励和支持在被授权银行之间按通常国际银行惯例缔结协议。

  第七条 缔约双方应相互为对方在本国举办贸易博览会、展览会、经济技术洽谈会及来访贸易团组提供方便。

  第八条 缔约双方应根据各自国家的法律、法规允许对方国家从事两国间经济贸易活动的公司、企业和组织在他们各自国家设立常设代表处并为其正常工作提供必要的条件。

  第九条
  一、缔约双方同意,由两国政府代表组成经济贸易合作委员会;委员会两主席分别由两国经济贸易主管部门的一名司长担任。
  二、该委员会的任务是:增进相互了解,检查本协定的执行情况,解决两国经济贸易活动中可能产生的问题,提出旨在促进双方贸易关系发展的建议,并提交各自政府。
  三、该委员会根据双方愿望每年举行一次会议,轮流在北京和萨格勒布进行。

  第十条 本协定自缔约双方履行完各自国内法律手续后通知对方之日起三十天后生效,有效期为五年。如缔约任何一方在期满前六个月未以书面形式通知缔约另一方终止本协定,则本协定的有效期将自动延长一年,并依此法顺延。
  在本协定终止的情况下,其规定对在本协定有效期内签订的所有合同仍然有效,直至这些合同执行完毕。

  第十一条 本协定于一九九二年十月二十七日在北京签订,共两份,每份都用中文、克罗地亚文和英文书就,所有三种文本具有同等效力。
  在对本协定的解释与执行有争议的情况下,以英文文本为准。

   中华人民共和国政府       克罗地亚共和国政府
    代     表         代     表
      吴 仪           布兰科·米克沙
     (签字)            (签字)

延边朝鲜族自治州农民负担管理条例

吉林省延边朝鲜族自治州人大常委会


延边朝鲜族自治州农民负担管理条例

1991年1月26日延边朝鲜族自治州第九届人民代表大会第四次会议通过,1991年9月18日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准

根据1997年8月20日延边朝鲜族自治州第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过的《关于修订<延边朝鲜族自治州农民负担管理条例>的决定》和1997年9月26日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过的《关于批准延边朝鲜族自治州人大常委会关于修订<延边朝鲜族自治州农民负担管理条例>的决定的决定》修订


   第一章 总 则

  第一条 为了减轻农民负担,维护自治州农民的合法权益,加强对农民负担的管理,正确处理国家、集体、农民三者利益关系,促进农村经济发展,根据有关法律、法规和《延边朝鲜族自治州自治条例》的有关规定,结合我州农村实际,制定本条例。
  第二条 本条例所称农民负担,是指农民依法缴纳的各种税、费和为国家、集体及社会应承担的义务。
  第三条 自治州内农民缴纳的村集体提留费(以下简称提留费)、乡(镇)公共事业统筹费(以下简称统筹费)和国家、集体的义务工,实行定项限额制。法律、法规另有规定的除外。
  农民群众自愿集资发展集体经济和兴办公共事业,不计入定项限额内。
  第四条 自治州内各级人民政府要加强对农民负担管理工作的领导。州、县(市)农业局为农民负担管理的主管部门,负责本条例的组织实施。
   第二章 农民的义务
  第五条 自治州内凡使用国家或集体经济组织的资源、资金及其他生产资料进行生产经营活动和脱离农业生产从事其他各业的农民,应承担下列义务:
  (一)依法缴纳国家税、费;
  (二)按合同规定缴纳提留费和统筹费;
  (三)承担国家和集体的义务工。
  第六条 自治州内提留费与统筹费共十一项:
  (一)提留费四项:村民委员会和村民小组成员补贴、管理费、公积金、公益金;
  (二)统筹费七项:教育事业费附加、农村医务人员从事防疫的劳务补贴、敬老院费用、优抚金、广播电视基础设施为维修费、计划生育补贴、民兵训练补贴。
  第七条 自治州内农民应承担的义务工共两项:
  (一)国家建勤工;
  (二)农村集体义务工。
   第三章 农民负担的额度
  第八条 自治州内农民负担的提留费和统筹费标准,按有关法律、法规和行政规章执行。
  第九条 提留费主要按经济收入分摊,也可按土地亩数或劳力分摊。统筹费可按农村人口和不同产业的经济收入负担。
  第十条 村民委员会、村民小组成员和其他人员的补贴职数、标准,经村民会议讨论通过,由村民委员会报乡(镇)人民政府批准。
  第十一条 国家见勤工,农村劳动力每人每年为五个工日,机动车(船)、畜力车等运输车辆每年每台为两个工日。
  农村集体义务工,除抢险救灾特殊情况外,农村劳动力每人每年为五至十个工日。
  国家见勤工和农村集体义务工,要坚持以劳为主,一般不搞以资代劳,对因病或其他原因不能承担国家见勤工和农村集体义务工的劳力,可由村民会议评议,给予减免照顾。
  本地农田水利基本建设劳动积累工,不属于农村集体义务工,应坚持互相互利的原则,量力而行,谁受益谁负担。
  第十二条 农村个体户或专业户、联户、私营、村办和乡(镇)办企业中的农民,与当地农民承担同等数量的国家见勤工和农村集体义务工。愿意以资代劳的,人工可参照国家规定的建筑业临时工工资标准,由当地人民政府确定;车(船)工按国家规定的里程运输费标准计算。
   第四章 农民负担的管理和监督
  第十三条 自治州内农民负担,定项限额内的实行统一管理、分级使用的原则,定项限额外向农村收取的其它社会性费用,必须按本条例规定的权限报经批准。
  第十四条 提留费、统筹费,年初由农村集体经济组织或村民委员会与农村户签订合同,一年一订,合同有效期间不得任意追加。农村各级集体经济经营管理部门负责对本级提留费、统筹费的管理。
  提留费的预算方案,由村集体经济组织或村民委员会年初提出,经村民会议讨论通过,乡(镇)集体经济经营管理部门审核,由乡(镇)人民政府批准执行,报县(市)农业局备案。
  提留费的使用须经乡(镇)集体经济经营管理部门审核,报乡(镇)人民政府批准。
  统筹费的预算方案,年初由乡(镇)人民政府编制,经县(市)集体经济经营管理部门审核,由乡(镇)人民代表大会批准。乡(镇)人民政府要定期向乡(镇)人民代表大会或主席团报告统筹费预算执行情况,并向村民张榜公布,接受监督。
  统筹费的使用须经县(市)农业集体经济经营管理部门审核,报县(市)人民政府批准。
  州、县(市)农业局负责对提留费、统筹费的监督和审计。
  第十五条 提留费和统筹费实行帐内核算,专款专用,不得挪用和预支。如有结余,应结转下年使用。
  第十六条 根据国家有关规定,向乡(镇)企业征收的教育事业费附加,是农村教育经费的一部分,由乡(镇)人民政府统一管理和使用。
  第十七条 农村集体义务工,确需增加用工时,须经县(市)农业局审核,属该县(市)人民政府管理权限内的,由该县(市)人民政府批准;属上级国家行政机关管理权限内的,报请上级国家行政机关批准。
  第十八条 自治州内除农民承担的社会义务外,各级人民政府确需向农村收费,其项目和标准由自治州农业局会同物价和财政部门提出,报自治州人民政府按法定程序呈报批准。
  第十九条 自治州内各级人民政府确需向农村集资,必须在法律、法规和行政规章允许的范围内进行,并坚持自愿、受益、适度和有偿的原则。
  集资项目和标准由自治州农业局和计划、财政、物价部门提出,经自治州人民政府审查,报省人民政府批准。
  第二十条 农村实行罚款、没收财物,必须依照法律、法规和行政规章执行。照章罚款、没收的财物,按规定一律上缴国库。县(市)人民政府不得制定含有罚款、没收财物内容的规定。
   第五章 农民合法权益的保护
  第二十一条 自治州内除本条例规定应由农民承担的社会义务外,任何部门不得擅自增加农民负担。对违反本条例规定的行为,村民委员会、集体经济组织、农民有权抵制,有权向有关国家机关检举和控告。
  第二十二条 自治州内任何部门在农村设立机构,增加人员(包括抽调),其一经费应由主办单位或批准机关承担,不得向村民委员会、集体经济组织或农民转嫁负担。
  第二十三条 自治州内任何部门对农村集体经济组织或农民的合法收费,不得擅自提高标准。
  第二十四条 自治州内任何部门不得强制农民购买有价证券,订阅书籍、报刊,参加供销社、信用社扩股。除法定保险项目外,不得强制农民参加保险。
  第二十五条 自治州内任何部门在农村开展赞助或捐赠活动,应坚持自愿原则,不准以任何形式摊派。
  第二十六条 自治州内向农村发放的牌、证、照、册等,须经自治州农业局和物价部门审核,报自治州人民政府批准。国家和省另有规定的除外。
  凡企事业单位为农村集体经济组织和农民提供有偿服务,应按自愿互利的原则,由双方签订合同,不得以有偿服务为借口,向农村集体经济组织或农民摊派费用。
  第二十七条 自治州内任何部门不得截留、挪用和克扣国家和地方各级人民政府发放给农民的各种补贴、贷款、预购粮定金、专项投资款、扶贫款、救灾款、减免税费及优惠物资等。国家和地方供给农民的评价物资,任何部门不得搞搭配销售。
   第六章 奖励与处罚
  第二十八条 自治州人民政府农业行政部门对违反本条例的单位和个人,依据有关法律、法规和规章的规定,予以处罚。自治州人民政府对发展集体经济,减轻农民负担成绩显著的单位和个人予以奖励。
   第七章 附 则
  第二十九条 自治州人民政府可根据本条例制定实施办法。
  第三十条 本条例解释权属于自治州人民代表大会常务委员会。
  第三十一条 本条例自公布之日起施行。